Saldering zonnepanelen

Dit rapport is geschreven door:
Joeri Vendrik, Michiel Bongaerts en Frans Rooijers (CE Delft)
Sebastiaan Hers, Marijke Menkveld en Marijn Rijken (TNO)
Dit rapport is mede mogelijk gemaakt door de input en feedback van de begeleidingsgroep bestaande uit de Nederlandse Vereniging voor Duurzame Energie (NVDE), Holland Solar, Energie-Nederland, klimaatstichting HIER, prof. dr. Laurens de Vries (TU Delft) en prof. dr. Machiel Mulder (Rijksuniversiteit Groningen).
Delft, CE Delft, september 2024
Publicatienummer: 24.230470.116a
Opdrachtgever: Nederlandse Vereniging voor Duurzame Energie (NVDE), Holland Solar, Energie-Nederland en klimaatstichting HIER
Alle openbare publicaties van CE Delft zijn verkrijgbaar via www.ce.nl
Meer informatie over de studie is te verkrijgen bij de projectleider Joeri Vendrik (CE Delft)
© copyright, CE Delft, Delft
CE Delft
Committed to the Environment
CE Delft draagt met onafhankelijk onderzoek en advies bij aan een duurzame samenleving. Wij zijn toon–
aangevend op het gebied van energie, transport en grondstoffen. Met onze kennis van techniek, beleid en economie helpen we overheden, NGO’s en bedrijven structurele veranderingen te realiseren. Al sinds 1978 werken betrokken en kundige medewerkers bij CE Delft om dit waar te maken.

Samenvatting
Aanleiding en doel onderzoek
De salderingsregeling is een stimuleringsmaatregel voor zonnepanelen bij kleinverbruikers. Deze regeling houdt in dat kleinverbruikers, met name huishoudens maar ook kleine bedrijven, de zonnestroom die ze terugleveren aan het elektriciteitsnet en de stroom die ze afnemen van hun energieleverancier, op jaarbasis tegen elkaar mogen wegstrepen.
De salderingsregeling is ingevoerd in 2004 en staat al sinds 2017 ter discussie, doordat de laatste jaren de kosten van zonnepanelen sterk gedaald zijn en het aantal zonnepanelen sterk is toegenomen. In de financiële bijlage van het hoofdlijnenakkoord van het kabinet Schoof staat het voornemen om de salderingsregeling per 1-1-2027 te beëindigen. In de Tweede Kamer is een motie aangenomen die de regering verzoekt een wetsvoorstel voor het stopzetten van de salderingsregeling nog dit jaar in te dienen en te behandelen.
De Tweede Kamer roept het kabinet verder op om ervoor te zorgen dat er ook per direct wordt gestopt met het in rekening brengen van de terugleverkosten en andere heffingen voor zonnepanelen zodra de salderingsregeling is afgeschaft. Vrijwel alle energieleveranciers brengen inmiddels deze terugleverkosten bij zonnepaneeleigenaren die stroom aan het elektriciteitsnet leveren in rekening. Het debat rondom de salderingsregeling is daarmee naar verwachting nog niet voorbij. De discussie in de Tweede Kamer heeft laten zien dat er nog verschillende beelden zijn over de effecten van afschaffing van de salderingsregeling op de rentabiliteit van zonnepanelen en de financiële gevolgen voor overheid en energieleveranciers. Daarnaast is de vraag wat de kosten voor energieleveranciers zijn bij afschaffing van de salderingsregeling, en hoe deze in rekening moeten worden gebracht. Tot slot begint de vraag relevant te worden wat het effect is van het verhogen van het eigen gebruik op de rentabiliteit van zonnepanelen.
Om de benodigde inzichten te leveren werken we in dit onderzoek de effecten van de volgende varianten uit:

1. Behoud salderingsregeling met in rekening brengen terugleverkosten (huidige situatie).
2. Afschaffing salderingsregeling per 1-1-2027:
   a Terugleverkosten die huishoudens met zonnepanelen veroorzaken mogen niet in rekening gebracht worden aan deze huishoudens en worden daarom in rekening gebracht bij alle huishoudens.
   b Terugleverkosten die huishoudens met zonnepanelen veroorzaken worden alleen bij die huishoudens in rekening gebracht.
3. Afschaffing salderingsregeling per 1-1-2027, 60% eigen gebruik zonnestroom huishoudens (dit is 30% bij varianten 1 en 2):
   a Terugleverkosten die huishoudens met zonnepanelen veroorzaken mogen niet in rekening gebracht worden aan deze huishoudens en worden daarom in rekening gebracht bij alle huishoudens.
   b Terugleverkosten die huishoudens met zonnepanelen veroorzaken worden alleen bij die huishoudens in rekening gebracht.

Voor deze varianten brengen we de impact op de terugverdientijd, de kosten voor energieleveranciers en terugleverkosten, belastinginkomsten, verdelingseffecten, inkomenseffecten en de impact op het energiesysteem en netcongestie in kaart. De resultaten van het onderzoek zijn bedoeld als een gemeenschappelijke feitenbasis en input voor de maatschappelijke discussie.
Terugverdientijd zonnepanelen
De salderingsregeling zorgt ervoor dat huishoudens binnen hun jaarverbruik evenveel geld krijgen voor de zonnestroom die ze aan het elektriciteitsnet leveren, als wat ze moeten betalen voor de stroom die ze van het elektriciteitsnet afnemen. Hierdoor was het investeren in zonnepanelen de afgelopen jaren aantrekkelijk. Bij afschaffing van de salderingsregeling in 2027 wordt de terugverdientijd langer. Dat geldt voor nieuwe investeringen vanaf 2027, maar ook voor investeringen die nu gedaan worden (aangezien
deze in 2027 nog niet terugverdiend zijn).
Voor een gemiddeld huishouden is de terugverdientijd voor een investering in zonnepanelen in 2027 ongeveer 9 jaar bij behoud van de salderingsregeling (Variant 1). Bij afschaffing van de salderingsregeling wordt de terugverdientijd ongeveer 12 jaar (Variant 2A), of ongeveer 17 jaar (Variant 2B), afhankelijk van de wijze waarop terugleverkosten door energieleveranciers verrekend worden.
Als het een huishouden lukt om veel meer van de opgewekte zonnestroom zelf te gebruiken (60% in plaats van 30%, Variant 3), dan kan bij afschaffing van de salderingsregeling de terugverdientijd flink verlaagd worden. De terugverdientijd wordt dan 8 tot 9 jaar in 2027.
Derving belastinginkomsten van de overheid
Een huishouden met zonnepanelen betaalt over de aan het net geleverde zonnestroom die
gesaldeerd mag worden, geen energiebelasting en geen btw. Daarmee leidt de salderingsregeling tot derving van belastinginkomsten voor de overheid. Bij behoud van de salderingsregeling gaat het om circa € 600 miljoen per jaar in 2027. Bij afschaffing van de salderingsregeling zijn er na 2027 geen gederfde belastinginkomsten meer voor de overheid.
Kosten energieleveranciers en terugleverkosten
Energieleveranciers maken meer kosten voor huishoudens met zonnepanelen dan voor huishoudens zonder zonnepanelen, de terugleverkosten. De Autoriteit Consument en Markt onderscheidt drie kostenposten in een door hun uitgevoerd onderzoek naar de meerkosten van klanten met zonnepanelen voor energieleveranciers (ACM, 2024b):

1. Gemiddeld hogere prijs voor inkoop elektriciteit door ander afnameprofiel (op uren met goedkope elektriciteit gebruiken huishoudens met zonnepanelen de eigen zonnestroom).
2. Hogere onbalanskosten en grotere voorspelfout bij inkoop door onvoorspelbaarheid voor huishoudens met zonnepanelen.
3. Meerkosten door saldering, aangezien energieleveranciers teruggeleverde elektriciteit inkopen tegen een tarief dat hoger is dan de marktwaarde van de zonnestroom.

Vrijwel alle energieleveranciers brengen deze kosten in rekening aan zonnepaneeleigenaren die stroom aan het net leveren. De Tweede Kamer roept het kabinet verder op om ervoor te zorgen dat er ook per direct wordt gestopt met het in rekening brengen van de terugleverkosten en andere heffingen voor zonnepanelen zodra de salderingsregeling is afgeschaft.
Methodiek
In het project is een uitgebreid rekenmodel ontwikkeld om de maatschappelijke effecten van de varianten te bepalen. In het model hebben we de effecten bepaald voor zowel een gemiddeld Nederlands huishouden met zonnepanelen als voor alle huishoudens samen, gebaseerd op landelijke statistieken. Daarnaast kijken we naar de effecten voor energieleveranciers en voor de overheid.
In het model hebben we gebruik gemaakt van de meest recent beschikbare cijfers van de toename van zon-pv en de ontwikkeling van kosten en prijzen. Hiervoor baseren we ons voornamelijk op prognoses van de Klimaat- en Energieverkenning KEV (PBL, 2022, 2023).
De totale meerkosten voor energieleveranciers van klanten met zonnepanelen liggen
momenteel rond de € 0,11 per teruggeleverde kWh (inclusief btw). Hiervan komt ongeveer € 0,06/kWh door de salderingsregeling (kostenpost 3 in bovenstaande lijst). De hogere inkoopsprijs en hogere onbalanskosten (kostenposten 1 en 2) zijn geen direct gevolg van de salderingsregeling en verdwijnen niet wanneer de salderingsregeling wordt afgeschaft.
Dit betekent dat de resterende € 0,05/kWh niet gerelateerd is aan de salderingsregeling, en dat deze kosten naar verwachting blijven bestaan bij de afschaffing van de salderingsregeling. Deze inschattingen zijn onder andere gebaseerd op de huidige verwachting van leveranciers van de ontwikkelingen van de markt (lange termijn, spot, onbalans). Deze kosten kunnen als gevolg van marktontwikkelingen wijzigen en verschillen per leverancier.
Verdelingseffecten
Op dit moment (sinds 2024) worden de terugleverkosten bij huishoudens met zonnepanelen in rekening gebracht. Maar dat kan niet meer als het in rekening brengen van terugleverkosten verboden wordt bij afschaffing van salderen (variant 2a). De verwachting is dat deze kosten dan op een andere manier doorbelast worden, bijvoorbeeld via een hoger leveringstarief voor alle huishoudens. In dat geval is er sprake van waardeoverdracht, aangezien de huishoudens zonder zonnepanelen dan meebetalen aan de kosten die veroorzaakt worden door huishoudens met zonnepanelen. In 2027 zou een huishouden zonder zonnepanelen, met een gemiddeld verbruik van 3.500 kWh, dan ruim € 55 per jaar extra betalen.
Inkomenseffecten
Huishoudens in een woning met zonnepanelen hebben baten van eigen productie van zonnestroom, zowel voor het deel direct eigen gebruik als het deel teruglevering aan het net. Voor een eigenaar van een koopwoning staan tegenover de baten kosten van de investering, en jaarlijks gederfde rente op spaargeld. Voor huurders staat tegenover de baten van zonnestroom een verhoging van de huur, servicekosten of een energieprestatievergoeding.
In 2027 zijn bij behoud van de salderingsregeling (variant 1) de netto baten van een gemiddelde koopwoning met zonnepanelen circa € 485 per jaar en van een gemiddelde huurwoning met zonnepanelen circa € 200 per jaar. Bij afschaffing van de salderingsregeling verminderen de netto baten naar circa € 285 per jaar voor een koopwoning met zonnepanelen zonder terugleverkosten (Variant 2a) en circa € 210 per jaar met terugleverkosten (Variant 2b). Voor een huurwoning met zonnepanelen zijn de netto baten dan circa € 130 per jaar zonder terugleverkosten en circa € 100 met terugleverkosten.
Effect op het energiesysteem
Bij saldering kunnen de teruglevering en afname van elektriciteit op jaarbasis met elkaar verrekend worden, ook al vinden deze op verschillende momenten plaats. Dit betekent dat er geen prikkel is voor huishoudens met zonnepanelen om hun productie en vraag op uurbasis te balanceren en zoveel mogelijk van de geproduceerde zonnestroom zelf te gebruiken. Bij het afschaffen van de salderingsregeling ontstaat hier wel een prikkel voor.
Er zijn twee voordelen als vraag en aanbod beter op elkaar afgestemd worden:
– Nationale balans: Op nationaal niveau moeten vraag en aanbod van elektriciteit elk moment in evenwicht zijn. Hieraan kunnen huishoudens met zonnepanelen bijdragen door hun vraag en aanbod beter op elkaar af te stemmen.
– Lokale congestie: Het elektriciteitsnet moet de teruggeleverde stroom van huishoudens op momenten met veel zon afvoeren. Teruglevering van zonnestroom kan zorgen voor capaciteits- en spanningsproblemen op de lokale laagspanningsnetten, die naar verwachting toenemen bij een verdere stijging van het aantal huishoudens met zonnepanelen. Bij afschaffing van de salderingsregeling zullen deze problemen minder groot zijn, door beter afstemmen van vraag en aanbod en minder nieuwe zonnepanelen.